审计项目计划与项目管理中存在的问题及对策

——以湖北省武汉市审计局为例探索审计项目计划分类及现场工作量管理

　　近年来，湖北省武汉市审计局结合绩效考核管理的要求，开始尝试对审计项目实施分类及现场工作量考核管理，探索使用更为科学和量化的指标，对审计项目计划的编制、实施及完成情况进行考核，改变目前审计项目管理不够精准、只重数量管理不重质量管理、只重结果管理不重过程管理、只重静态管理不重动态管理等比较粗放的现状，在确保审计项目计划执行刚性，合理配置审计资源，考核审计工作绩效，提高审计效率等方面取得一些成效。

一、目前审计项目计划与项目管理中存在的问题

目前，审计项目计划主要对审计项目数量及完成时间进行管理，没有更量化、更科学的指标进行考核，审计项目计划管理方式过于粗放，审计资源和审计任务不能有效结合，制约了审计效能的发挥。当前审计项目计划管理主要存在以下几个方面的问题：

（一）存在鞭打快牛、苦乐不均的问题。通过近3年的数据测算，武汉市审计局12个业务处室平均每个处室承担7至8个审计项目。财政、农资和社保等处室每年同时承担一定数量的省厅统筹和本级项目，投资口处室承担大量市级政府投资项目，每年项目数量都会高于平均值，最高的一年达到11个项目。而有些处室审计人员与之相同、甚至于更多，但因本专业审计对象较少等原因，每年安排的审计项目较少，最少的处室一年仅承担3个项目。但在年终绩效考核时，不管承担多少个项目，按时完成的得到一样的基础分。制度设计没有起到奖勤罚懒、提高积极性的作用，造成各处室存在苦乐不均、鞭打快牛的现象。

（二）存在拈轻怕重、争做小项目的问题。通常，审计项目计划一般分为省厅统筹项目和本局自定项目。省厅统筹项目由省厅统一安排组织，本局自定项目由业务处室根据处室的审计职能，结合市委市政府的中心工作，编制提交业务处室的审计项目计划。由于审计项目计划管理仅对审计数量及完成时间进行考核，处室年初提交审计项目计划时就出现拈轻怕重、争做小项目、简单项目的现象，没有充分体现审计工作围绕中心服务大局的积极作用，同时造成人员冗余、审计人力资源的浪费。

（三）存在审计现场时间拖延、效率低下的问题。将审计对象、审计资金、审计内容相似的两个项目进行比较，在审计组人员相同的情况下，由于未对现场审计时间进行有效的管理，效率高的处室现场时间不到30天，并取得比较好的审计效果，而效率低的处室审计现场时间长达2个月，还没取得应有的审计效果。由于缺乏相应的约束，审计现场时间的安排存在经验性、主观性，导致审计资源浪费，甚至审计成本增加，还有可能缩短审计报告阶段和审理阶段的时间，拔萝卜快了不洗泥，审计质量得不到有效保证。

（四）存在留余地、有所保留的问题。由于仅对项目基数和新增数量进行考核，年初处室在安排审计项目计划时总想更多地留有余地，一是怕年底完成不了审计项目而扣分，二是完成当年新增项目可以加分。所以，任务饱满的处室一年忙到头，还要面对新增项目额外压力；任务不饱满的处室优哉游哉得到基础分，完成新增项目还得到加分。致使最终考核结果与实际工作绩效背离，不利于审计事业的发展。

（五）存在业务处室攀比、调增项目难以分配的问题。每年年中，根据市委市政府、省厅或经济责任领导小组的要求，会临时追加审计项目。从近几年的情况看，每年会增加10个左右的审计项目，这部分调增审计项目的分配往往是个难题。任务饱满的处室无暇接受新的审计任务，任务不甚饱满的处室首先选择与本处室对口项目，对其他处室对口项目采取事不关已高高挂起的态度。处室接受新的调增项目的内在动力不足，导致新增项目计划安排往往成了综合部门与业务部门间的扯皮拉锯战。

（六）存在业务处室不愿承担统筹协调审计项目、有畏难情绪的问题。审计工作要围绕市委市政府的中心工作，坚持围绕服务改革大局，坚持围绕上级机关的决策部署，在审计项目计划的安排上，每年有一些体现宏观性和系统性的统筹项目或行业性的项目，承担这样的项目势必要花费更多的时间和精力，横向要协调沟通，纵向要指导汇总，在原有的计划项目管理模式下，这些工作在年终绩效考评时不能有效地体现出来，导致处室承担统筹性行业性审计项目的积极性不高，有畏难情绪。

二、解决问题的对策及具体做法

（一）结合计划编制，对审计项目计划编制实行分类管理。

在编制审计项目计划时，项目一般按类别分成政策落实跟踪审计、财政审计、民生资金和项目审计、固定资产投资审计、自然资源资产和环境审计、企业审计、经济责任审计等。在此基础上，区分审计对象资金量、管理下属单位数量、审计难易程度，对项目进行分类管理。将审计项目分为A、B、C三类：A类项目现场审计时间不超过60个工作日，B类项目现场审计时间不超过40个工作日，C类项目现场审计时间不超过20个工作日。为使各处室审计项目计划较为均衡，规定在A类、B类、C类项目的选择上，以B类为基准数，A类项目等于1.5个B类项目或者2个C类项目，再根据处室人数确定项目数量。如此规定把现场工作时间与审计资源有机结合，既有量的规定，又有质的要求，避免业务处室提交审计项目计划的随意性和主观性。

（二）结合项目实施，对审计项目实行现场工作量管理。

把审计项目的体量、审计项目资金规模以及项目复杂程度等通过现场工作量体现出来。每一个审计项目实行现场工作日定额和审计小组人员控制，现场工作日*审计小组人数=项目审计现场工作量。

如财政类分为市本级预算执行审计现场工作日60天、区级财政管理审计及税收征管审计现场工作日40天，审计组人数5人，工作量定额分别为300和200。企业类分为资产超过100亿以上的大型企业审计现场工作日50天，审计组人员5人，工作量定额为250；其他企业审计现场工作日40天，审计组人员4人，工作量定额为160。投资类分为重点建设审计现场工作日60天，审计组人员7-8人，工作量定额400；其他政府投资审计现场工作日50天，审计组人员4人，工作量定额为200。行政事业类分为经费支出1亿元以上现场工作日50天，1亿元至5000万元现场工作日40天，5000万元以下现场工作日30天，审计组人员4人，工作量定额分别为200、160、120。专项资金类分为资金规模5亿以上现场工作日50天，1亿至5亿现场工作日40天，1亿以下现场工作日30天，审计组人员4人，工作量定额分别为200、160、120。利用外资类分为完成投资额5000万美元现场工作日40天，完成投资额5000万美元以下现场工作日30天，审计组人员4人，工作量定额分别为160、120。

经济责任审计和绩效审计按照所在行业工作量定额的120%计算。就是考虑了审计涉及内容、重点、范围比其他审计项目更多更广，所以需要增加一定的工作量来体现。

审计现场工作量的管理，使得处室的审计项目既有数量的体现，又有质量的体现。比如2017年，同为投资口甲和乙两个业务处室，甲处室的审计项目9个，乙处室的审计项目是7个，在数量上甲处室比乙处室多，但通过工作量的测算，乙处室的人均工作量为169，远高于甲处室的人均工作量128，虽然乙处室的项目数量比甲处室少，但审计工作饱和度远超甲处室，审计任务孰轻孰重一目了然。

（三）根据现场工作量，对处室审计项目进行绩效考核管理。

按照年初计划，测算出每个业务处室的人均工作量，再计算出全局的人均工作量，把全局年初人均工作量作为基期数据。年末所有项目完成后，计算出全年各处室实际人均工作量，与基期数据相比，高于基期数据，按比例加分，低于基期数据，按比例扣分。

经过两年的实践，我们发现，年初计划制定后，一般有4到5个处室的人均工作量低于全局的人均工作量，说明这些处室的审计任务与其他处室相比不算饱满。处室清楚地知道，这种情况如果没有改观，年末存在扣分的危险。所以在年中时，他们就会积极主动申请新增审计项目，并且倾向于申请工作量高的项目，以使处室人均工作量提高。实际上，从两年的实践探索看，在年末绩效考核中，绝大部分业务处室的最终工作量都达到或超过全局年初人均工作量，考核分值能够较好地反映实际工作绩效，对项目完成情况进行更为科学、精准的评价，从而促进绩效考核工作进一步完善。

实践证明，这种项目计划管理方式，使得各处室更加注重审计资源的合理配置，过去那种拈轻怕重、得过且过的情况得到很大改善，项目计划管理更趋科学严谨，对审计工作提质增效起到积极的推动作用。

（四）对现场工作量实行精准管理，尽可能保证公开公正。

年末结合年终绩效考核，考核部门需要做好以下几项工作：一是核定各业务处室项目的增减及实际完成项目数，确定一些综合协调统筹任务的工作量。二是核定人员情况，核定人员时会有几项扣除：处长作为处室负责人负责全处工作，参与现场审计时间不多，每个处室在计算工作量时扣除处长；借调、学习、病假人员扣除，按照时间占年度比例扣除，如2个月扣除0.2人、3个月扣除0.25人、4个月扣除0.3人；产假一般按照4个月扣除0.3人；最后确定计算人数。三是临时抽调人员参与其他专项工作或配合上级审计机关交办事项，根据派出人员及现场天数据实计算。

三、审计项目计划分类及工作量管理取得的成效

（一）促进审计项目管理从粗放式管理到精细化管理转化。审计项目计划分类及现场工作量管理，综合考虑了审计项目数量、审计完成时间、审计资源配置、现场审计时间、审计资金规模、审计内容和类型等多种指标，改变原来单一的粗放式的管理方式，向精细化管理方式转变。

（二）促进审计项目管理从数量管理到质量管理转化。在编制年初审计项目计划时，有项目数量和完成时间的规定，有现场审计工作量的控制。审计项目管理从完成项目数量的考核，到引入审计项目分类管理、人力资源配置、现场工作量管理等体现审计项目质量管理的技术指标，从单一的审计项目的数量管理转变到审计项目的质量管理。

（三）促进审计项目管理从静态管理到动态管理转变。尝试每半年或每季度计算处室人均工作量，与全局年初人均工作量进行比对，对处室人均工作量变化进行动态监控。同时结合三张表格对审计项目全过程实行动态管理。第一张表格——“审计项目立项申请书”，业务处室在审计项目立项时填报，根据这张表的审计组进点时间及人员安排，计算各个审计项目的工作量。第二张表格——“审计项目计划调整书”，业务处室在调整审计项目时填报，根据这张表及时调增或调减各业务处室的审计项目，同时调整相应的现场工作量。第三张表格——“审计项目延迟完成申请书”，根据这张表可以调整审计项目的现场工作量，适时调整处室工作量。审计项目分类管理、现场工作量管理、三张表管理，改变了以往审计项目管理只注重结果的静态管理，达不到对项目实施动态跟踪管理的弊端。

四、审计项目计划分类及现场工作量管理后续需解决的问题

（一）完善制度强化管理。为加强审计项目计划的管理，规范审计的编制、调整、考核等程序，保障审计项目计划的有效执行，提升审计监督能力和效率，根据《中华人民共和国审计法》《审计准则》《完善审计制度若干重大问题的框架意见》，尽快完善《武汉市审计局审计项目管理办法》，从审计项目计划编制程序、审计项目立项及调整、审计对象分类和分量考核、审计项目计划检查等几个方面加强审计项目计划管理。

（二）及时修订工作量定额。目前，武汉市审计局在实施工作量定额考核中，有些指标参照2012年制定的审计项目现场工作定额表，远不能适应目前审计情况的发展和变化，为了制定更科学更量化的考核指标，需要对原有工作量表进行调整和修订：（1）随着武汉市经济社会的大发展，政府性投资建设项目越来越多，工程规模资金规模越来越大，按照2012的工作定额表，投资项目的实施阶段工作日最高只有60天，远不符合实际情况。（2）政策跟踪审计项目、自然资源资产审计项目已非传统意义上的审计项目，如何确定工作量也是亟待解决的问题。（3）行政事业单位的预算资金使用愈加规范化，随着计算机技术及大数据审计的应用，减少了数据的归集和查账的繁琐，项目工作量应随之进行调整。（4）类似扶贫资金项目，看似专项资金比较单一，却是国家战略确定的民生的重大项目，不仅涉及资金规模，更涉及政策执行和项目实施，要到村组到农户，不能简单作为财政专项资金审计项目管理，应重新核定现场工作量。审计现场工作量定额，应根据具体情况适时调整，以适应审计工作不断变化发展的需要。

（三）尽快建立审计项目分类及分量管理库。对于审计项目计划分类及现场工作量管理，还有许多工作需要做很多问题亟待解决。如依托现有的审计业务平台，如财政处“财政联网审计平台”、行事处“预算执行审计数据库信息管理系统平台”、投资处“投资审计两库一平台”、经济责任处“领导干部经责审计综合信息管理平台”，建立审计项目分类及量化管理库，利用审计信息化大数据技术，制定更为科学有效的分类、分量管理指标，进一步提升审计项目计划管理层次，推进审计工作提质增效。(吴方 周少丽)