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浅谈国有企业审计助力混合所有制改革
2018年11月05日 文章来源:国家审计署网站 信息提供:审计署审计科研所 杨 晓 孙 颖

  国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。深化国有企业改革,对坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标具有十分重大的意义。发展混合所有制经济,是深化国有企业改革的重要举措。党的十九大报告提出了“深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业”的要求。审计是党和国家监督体系的重要组成部分,促进党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实是审计机关的政治任务,国有企业审计是审计机关的法定职责。为稳健推进国有企业混合所有制改革,国有企业审计应站在新的起点,明确审计方向,突出审计重点,把握关键环节,消除政策“中梗阻”,确保国有企业做强做优做大。

一、混合所有制改革的目标和要求

(一)混合所有制改革的内涵。

“混合所有制”,是指不同所有制按照一定原则,实行联合生产或经营的形式。混合所有制改革就是通过联合新建、交叉持股、相互融合、股份资产转让等方式,对国有、私有、外资的资本形式进行组合,形成新的、不同类型的混合所有制企业。当前,推进混合所有制改革有利于推动完善现代企业制度,健全企业法人治理结构;有利于提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,实现国有资产保值增值,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,夯实社会主义基本经济制度的微观基础。混合所有制改革是通过引入其他资本类型,使国企股权多元化,进而形成竞争机制,激发国有企业市场活力,提高国有企业竞争力。

(二)混合所有制改革发展历程。

党的十一届三中全会以来,我国国有企业逐步走上改革之路。1997年10月,党的十五大报告首次提出了混合所有制的概念,明确“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。1999年9月,党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,第一次提出发展“混合所有制经济”,明确“国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等形式,改为股份制企业,发展混合制经济”。2002年10月,党的十六大报告提出“除极少数必须国有独资的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济”。2003年10月,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出“进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”。2007年10月,党的十七大报告明确:“以现代产权制度为基础,发展混合所有制经济”。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,……允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。国家在加强顶层设计的同时,混合所有制改革也逐步进入落实阶段。2016年至今,发展改革委已经批复三批共50家国有企业开展混合所有制改革试点。2017年,广东、深圳、山东、山西等多个省市出台了关于国有企业改革的指导性文件,地方国企的混合所有制改革也明显加速。未来一段时间,混合所有制改革将成为国有企业改革的重要手段和关键环节。

(三)混合所有制改革的要求。

2015年8月,中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,提出“以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标,稳妥推动国有企业发展混合所有制经济”。2015年9月,国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,指出“发展混合所有制经济,是深化国有企业改革的重要举措……国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。2015年10月,国务院办公厅印发了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》,对国有企业混合所有制改革进程中如何健全国有资产管理监督体系,强化责任追究提出了具体要求。上述文件对于混合所有制改革的具体要求主要包括:

一是政府引导,市场运作。政府引导经济布局、产业结构和企业发展的大方向,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,遵循市场经济规律,以企业为主体,在引资本的同时转好机制,在产权多元化的同时进一步完善企业法人治理结构。二是完善制度,保护产权。为了调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性,必须进一步完善相关制度,营造优良的营商环境,切实保护各类出资人的产权权益。三是严格程序,规范操作。混改过程中必须依法依规,交易做到公开规范,加强交易主体和程序监管,避免国有资产流失。四是宜改则改,稳妥推进。改革要规范有序进行,稳中求进。已经实行混合所有制的国有企业,要进一步完善现代企业制度,将国有资产做强做优做大;适宜继续推进混合所有制改革的国有企业,要因企施策,成熟一个推进一个,充分发挥市场机制作用。

二、国有企业混合所有制改革面临的主要困难

近年来,国有企业混合所有制改革工作取得了积极进展,但与国有企业的规模及其在国民经济中的地位作用相比,进展速度不快,混合所有制改革的主要难点体现在以下三个方面。

(一)如何通过混合所有制改革,加强产权制度保护,维护投资者的合法权益。

产权是一切所有制的核心,发展混合所有制经济的目的之一是产权主体的多元化,实现企业不同所有者之间相互监督,有效制衡。混合所有制改革过程中,是不是造成国有资产流失,是不是存在低于市场价转让国有资产,是不是存在股权转让中的套利行为,是不是通过员工持股计划侵占国有资产等问题都是关注的重点。非国有参与者对自己的财产缺少“安全感”,担心混合所有制改革是圈自己的钱,不敢轻易参与。国有企业体量巨大,非国有资本即便参与混合所有制改革,也很难取得控股地位,由于缺少话语权难以有效参与决策。非国有主体参与改革的热情一旦受挫,会直接影响国有企业混合所有制改革的进程。混合所有制改革的关键就是要平衡各方的利益,不应该以牺牲某一方的利益为代价,国有股东和非国有股东应该是合作和监督并存,以做大国企“蛋糕”方式提升国有股东和非国有股东收益,而不是简单的零和博弈,通过削减一方利益而扩大另一方利益。

(二)如何在混合所有制改革中实现国有资产保值增值,避免国有资产流失。

应对混合所有制改革面临国有资产流失的重大挑战,杜绝暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务等问题,是混合所有制改革面临的一道难题。国有资产流失往往发生在混合所有制改革产权交易过程中:一是资产评估环节。评估结果是国有资产交易重要的定价依据,如果评估结果不能做到科学、准确、全面的反映资产价值,国有资产交易价格界定势必不合理。二是价格确定环节。产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定,但完全以评估价格确定交易价格也不合理,应通过披露的竞价方式组织竞价。三是产权交易环节。若存在信息披露不充分、受众面不够广泛、量身定做出让条件等问题,国有产权交易不能充分征集到潜在意向受让方,将会影响公平竞价。

(三)如何通过混合所有制改革完善我国国企现代企业制度建设,建立健全治理机制。

确立规范的企业法人治理结构,规范企业股东大会、董事会、经理层和党组织权责关系等,是混合所有制改革要实现的一个重要目标。一是国有企业往往处于国有独资或者绝对控股,非国有资本所占比例非常小,造成股东大会中,国有股东的意见起决定性作用,中小股东常常沦为“旁观者”,缺少了必要的制衡。二是董事会在公司治理中起着重要的作用,而在我国国有企业中,一些公司董事由组织部门委派,影响董事会的独立运行,导致公司治理结构整体弱化。作为公司重要监督机制的独立董事,在国有企业中也很难到做到应有的独立性,导致其监督职能的弱化;同时,这些独立董事一般是社会某一方面的专家,大部分缺少直接管理企业的经验。三是国有企业中,董事会成员和经理层人员安排出现了重合,使得董事会对于经理层的监督约束职能大打扣折;对于经理层的考核机制也收效甚微,经理层上下通道还没有完全打开,使得企业对于经理层的约束减弱,增加了决策风险。

三、国有企业审计如何助力混合所有制改革工作

(一)应妥善处理混合所有制改革的三个关系。

一是促改革和防流失的关系。国有企业审计应处理好促进混合所有制改革和防止国有资产流失的关系,二者并不矛盾。在现阶段,改革是第一位的,审计应该服务于推动改革这个大局,改革允许失误,但对那些不作为、乱作为的渎职行为导致的国资流失,要坚决查处,最大限度地避免。二是依法依规和“三个区分开来”的关系。审计机关依照法定权限实施国有企业审计,对国有企业及其监管部门是否忠实履行法定职责、严格财经纪律,其经济活动是否真实、合法、有效,依照法定要求和标准进行检查和评价。同时,对审计发现的问题要贯彻“三个区分开来”原则,要紧扣中央精神和混合所有制改革发展要求,实事求是地进行分析,看评价事项是不是在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误,是不是上级尚无明确限制的探索性试验中的失误,是不是为推动发展的无意过失。三是国有企业和民营企业的关系。两者都是平等的市场主体,当前民营经济已占整个国民经济总量的60%以上,创造就业岗位超过80%,成为大众创业、万众创新的重要平台,在国民经济中发挥着越来越重要的作用。国有企业审计要促进转变政府职能、营造良好营商环境、激发企业家精神,保护各类市场主体的平等地位,支持民营企业依法经营、公平竞争,促进民营经济健康发展。

(二)应关注混合所有制改革的五个因素。

从整体宏观角度考虑,国有企业审计应从混合所有制改革的目标、前提、主体、层次和方式五个方面着手,找准切入点。一是混合所有制改革的目标,是为了增强国有企业的市场活力和竞争力。国有企业审计围绕这个目标来审视混合所有制改革,以是否有利于增强国有企业活力、是否有利于国有资产保值增值、是否有利于社会经济发展作为审计判断的根本准则。二是混合所有制改革的前提是国有企业公司制。国有企业审计关注国有企业公司制改制不到位,特别是没有进行公司制改制盲目进行混合所有制改革带来的风险。三是混合所有制改革的主体是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,国有企业审计中应关注企业的主业是否突出,竞争是否充分。四是混合所有制改革的层次,目前主要在子公司层面,集团公司层面也在积极探索,国有企业审计应重点关注有无操之过急或停滞不前的情况。五是混合所有制改革的方式,主要包括国有企业改制上市、国有企业员工持股、非国有资本参与国有企业改制、国有资本入股非国有企业等多种方式。国有企业审计应关注改革方式是否合理,是否取得预期效果等。

(三)应紧盯混合所有制改革的五个环节。

国有企业审计应抓住混合所有制改革的五个关键环节,以有效防范风险,助力企业突破改革瓶颈,顺利实施混合所有制改革。一是决策环节。国有企业审计应关注改革过程是否经过民主决策程序,规范操作;引进的投资者是否符合发展战略;是否有效防范重大风险;是否确保改革的有序进行,稳妥推进。二是员工持股环节。关注员工持股方案设计是否优化、审批程序是否合理、内控制度是否有效、员工投入资金来源是否合法,防范员工持股公司的法律、管理和经营风险。三是整体上市环节。国有企业审计应关注国有企业整体上市战略推进情况,检查是否推动上市公司优化资本结构、促进企业产业链有效整合、提高上市公司可持续发展能力、实现国有资本保值增值。四是资产处置环节。国有企业审计应关注是否存在低评、少评或不评的问题,在资产转让环节关注是否存在人为低价交易国有资产的问题,在资产剥离环节关注是否存在因管理不到位致使资产被转移挪用的问题。五是债权债务和职工安置环节。国有企业审计应关注债权债务和职工安置情况,是否妥善保护债权人合法利益,是否稳妥解决职工劳动关系。

(四)应突出混合所有制改革的四个重点内容。

国有企业审计应以推进落实混合所有制改革的政策措施为主线,结合国有企业分类改革的进展,确定审计重点内容。一是贯彻国家混合所有制改革的政策措施情况。对混合所有制改革三批试点应检查已完成措施进度的真实性,重点审计完成引入投资者、设立新公司、重构公司治理机制、建立内部激励机制等内容,对其他企业应关注企业混改进度是否符合国家要求,制约企业混改的因素和障碍,促进混合所有制改革的顺利推进。二是企业经营和债务状况。要从整体上评价企业经营效益的变化情况,剔除不可比因素和不真实因素,选取关键指标来衡量混合所有制改革的实际效果。重点关注投资实力是否明显增强,杠杆率是否明显降低,经营状况是否明显改善。三是内部管理情况。要检查企业内部管理制度,是否适应新治理体制的要求,有无内部控制风险点;关注企业法人治理结构的健全和运转情况,通过股东大会、董事会、监事会的人员构成和决策程序等判断是否仍然存在股权“一大众散”的情况,非国有股东能否积极发挥作用。四是财经纪律遵守情况。检查混合所有制改革中的关键环节,是否存在违规决策造成国有资产流失、违反财经纪律损公肥私的问题。

 
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