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浅议基层内部审计工作的现状与对策
2017年09月14日 文章来源:中国审计网 信息提供:四川广元市昭化区审计局

  内部审计是促进单位经济决策科学化、内部管理规范化、运行风险防控常态化的一项重要制度设计,对规范财经秩序、维护经济安全、推进依法行政和促进廉政建设都具有重要的基础性作用,是单位管理自我完善、自我提高的重要途径。但在基层,由于机构人员缺乏、认识不到位等原因,内部审计工作作用发挥与制度设计还有很大差距。本文以川北某区为例,探讨基层内部审计工作的现状和对策。

  一、基层内部审计工作的现状和难点

  (一)机构不落实,难以正常开展工作。主要限于机构编制等原因,没有内部审计指导机构、工作机构。一是国家审计机关无内部审计工作指导机构。“三定方案”批复该区审计局设立办公室、财政审计股、行政审计股、社保审计股、法制审理股、经责审计股、投资审计股、投资审计中心、审计信息中心等六股一室二中心,无内部审计工作股室,周边其他县区基本大同小异。二是单位无内部审计工作机构。该区近百个一级预算单位,包括有下属、延伸或派出机构的教育、卫计、农业、林业等主管部门,没有一个经编制机构批准设立内部审计及相关职能股室。教育、人社、水务等部门自行设立了内部审计、基金稽核等内部审计相近职能股室,但不符合机构编制管理规定,名不正言不顺,不利于正常开展工作。三是缺乏培训和工作交流平台。由于内部审计工作尚不深入,该区尚未组建内部审计协会,缺少协会这个业务培训、工作交流、实务推介、调研宣传、分类指导的平台,目前主要依靠党委政府的要求和国家审计机关的行政管理行为推进,工作制度化、规范化难以实现。

  (二)人员配备不到位,难以适应现实工作要求。按照有关规定,内部审计岗位专兼职人员至少配备2人以上,而且要精通业务,但由于基层人员少,很难配齐配强内部审计干部。一是审计机关无专职人员指导。如目前该区审计机关仅16人,目前已有2个股室只有牌子没有人员,不可能为内部审计配备专职人员,开展内部审计业务指导要么是分管领导亲自上阵,要么临时安排人员,不利于指导工作的连续性。二是单位缺乏内部审计工作人员。限于机构设置和人员编制的原因,区级重点部门和乡镇,在6月底前均按照要求建立了内部审计领导小组,但无一个单位能配备专职人员,兼职人员又被其他工作占去大部分时间,学习、研究、开展内部审计工作的时间得不到保证。三是人员配备素质亟待提高。基层单位人才缺乏,既懂财务、又懂业务技术的人员屈指可数,单位领导也是不由自主以本部门的中心业务为主,客观上不愿意将业务骨干调配到内部审计岗位。四是内部审计业务培训亟待加强。内部审计对基层单位来说还是新生事物,内部审计人员缺乏专业培训。虽然近年对内部审计人员组织了相关的业务培训,但各单位参训人员和时间均不能保证,这也从一个侧面反映了单位领导对内部审计工作的重视程度不够。目前大部分内部审计人员对审计程序、对象、内容了解不深,导致制定的年度计划可操作性差,对审计取证、定性处理、报告等关键环节把握不到位,正常开展业务很难。

  (三)对内部审计工作认识不高,难以使内部审计真正落到实处。从目前情况看,一是存在无用论观点。个别单位领导层和干部职工内部认识不统一,很多认为内部审计的对象是内部事务,重点在项目资金管理、内控制度执行上,认为只要平时管理再严格一些,决策再规范一些,一般不会出什么问题,况且每个单位还要接受纪检监察部门的监督,国家审计机关的审计,以及方方面面的社会监督,监督已经很到位了,不需要再通过内部审计监督来发现和解决问题。二是存在抵触情绪。一些项目或资金管理人员,甚至包括个别领导,认为财务数据、项目资金分配管理使用等情况是单位“核心机密”,不愿意让决策层和经办人员之外的人员知晓。也有的认为内部审计很多内容就是领导层决策的,被下属人员审计,面子上过不去,客观上存在抵触情绪,甚至认为内部审计工作是额外添乱找麻烦。三是畏难情绪存在。基层单位人员少,配备专职内部审计人员难,兼职人员认为和自己业务关系不大,不愿意花时间学习审计业务,也有怕得罪人心态,涉及领导不敢评价,涉及同事不愿评价,抱着“要我审,我就审”的心态应付上级的督促检查,不愿动真碰硬。四是内部审计开展进度参差不齐。从对内部审计工作开展的专项督查来看,开展好的单位一年能实施10个左右项目,开展一般的单位一年能实施3-5个左右项目,但也有个别单位,一年1个项目都未开展,同时各内部审计机构审计质量上也有很大差异。

  (四)缺乏独立性和威慑力,难以提高内部审计实效。一是内部审计缺乏足够的独立性。按照上级要求,单位主要负责人作为完善内部审计制度的法定责任主体,应当直接分管内部审计工作。但是各单位主要负责人往往也是财务管理、项目资金最后的“拍板人”,虽然目前推行单位“一把手”不直接分管财务规定,但客观上很多一把手没有放弃这项权利,加之党风廉政建设责任、重大决策责任等规定还是要求单位主要负责人负总责,很大部分审计内容恰恰就是以单位负责人为首的领导层对重大决策、项目资金分配、内部制度管理执行、绩效考核等情况,相当于内部审计监督的对象也包含了内部的领导层,这样单位内部审计既要受到管理层的控制,也要对管理层进行监督,所以有时要取得各方面的工作支持较难。二是内部审计缺乏威慑性。目前单位内部审计部门缺乏一部像《财政违法行为处罚处分条例》那样通行的、可操作性强、细化的处理处罚条例,内部审计的处理结论往往是象征性地提几点整改建议,对违法、违规单位和责任人缺乏强有力的惩处措施,使得内部审计工作缺乏威慑性。部分内部审计人员和单位领导,一味在单位内部寻求平衡,怕得罪人,内部审计项目长期拖而不结,决定处理处罚轻描淡写,对审计建议的落实情况没有安排跟踪督促,审计实效较差。三是审计风险控制不严。由于业务不熟,缺乏审计风险控制的意识,对审计关键环节把握不到位,审计程序不规范,取证不细致、关联性差、审计评价不合理、定性处理不准确等现象时有存在,降低了审计质量,加大了审计风险。

  (五)手段和方法不恰当,难以发挥内部审计建设性作用。审计手段和方法较为落后,跟不上形势发展的要求。一是传统审计目标任务的局限。目前很多单位的内部审计仍局限于以翻翻账簿、查查票据等传统的查错防弊为主的合规、合法性审计。甚至一些审计项目就只是把被审计单位的财务数据誊抄了一遍就出具报告了,有的乡镇审计了7、8个村,问题一模一样。还有的把经济责任审计混同于一般的财政财务收支审计,审计发现的问题没有界定责任,达不到经济责任审计的要求。整体上没有及时从资金扩展到单位的业务领域,离向管理审计、效益审计、风险控制审计和经济责任审计等多种审计方式相结合的方式差距甚远。二是内部审计制度体系未建立。由于开展不深入,几乎没有单位建立对内部项目、资金、管理制度、信息系统管理等方面的评价体系,国家审计机关对相关方面的培训指导力度也明显不足,导致有些内部审计项目定性处理不准、依据不足。三是审计方法较为落后。局限于传统的手工查账方法,无法适应大数据环境对内部审计工作提出的新要求、新挑战,运用信息化技术查核问题的能力和手段非常有限,审计效率不高。四是缺乏分析和提高。缺少对审计发现问题的成因分析,对行业性、倾向性和普遍性的问题,以及从体制机制制度层面提出有效的解决措施和办法少,建议太过宏观粗放,难以操作。

  二、完善和加强基层内部审计工作的对策和建议

  (一)强化组织领导,确保内部审计认识到位。强化内部审计对单位管理自我完善、自我提高的积极作用,明确各单位主要负责人作为完善内部审计制度的法定责任主体,直接分管内部审计工作,定期研究、部署、督促,保障内部审计机构履行职责所必需的工作条件。健全内部审计工作经费、人员保障机制,支持内部审计机构和内部审计人员依法独立履行监督职责,健全内部审计发现问题整改机制和成果运用机制。

  (二)建立健全机构,确保内部审计职责落实。对于承担国有资产、教育、卫生计生、民政、供销、农业、林业、水务、公安、扶贫移民、交通运输、国有企业等系统监管职责,以及财政财务收支金额较大、下属或延伸单位较多的行业主管部门和乡镇,应依法建立健全内部审计机构。在目前机构编制管理日趋严格的状况下,新批准设立内部审计机构不现实。可行的方法就是成立单位内部审计工作领导小组,下设办公室,挂靠在非财务机构,以明确职责的方式承担内部审计工作职责。办公室负责人由单位纪委书记(纪检组长)或财务负责人以外的人员担任。乡镇成立领导小组后,可直接明确内部审计工作机构和乡镇审计站合署办公,内部审计职责由乡镇审计站承担。国家审计机关应固定落实一个股室承担内部审计工作指导职责,以便上下沟通衔接,开展内部审计的现场指导培训,加强工作连续性。

  (三)配强审计人员,确保内部审计事有人为。一是有条件的配备专职人员。对于人员较多的单位,可以配备人员专职从事内部审计工作。二是配备综合能力强的兼职人员。无专职人员的单位,在兼职人员的选择上,要有管理也是生产力的观念,尽量选择一些业务素质好、政策水平高、综合能力强、正直敬业的业务骨干从事内部审计工作。配备的兼职人员要有意识地减少其他工作量,才能使兼职人员真正有时间学习钻研审计业务,开展内部审计工作。积极组织单位纪检人员参加内部审计业务培训,使纪检监察人员通晓内部审计业务,一专多能,形成监督合力。三是尝试利用社会审计力量。利用社会审计力量可以适当弥补内部审计人员的不足。由于社会中介机构日常审计业务的目的、技术方法和内部审计项目有所不同,开展项目时务必由单位内部审计人员牵头,明确工作目标,制定工作方案,加强过程监管,审计的目标才可能会实现。四是妥善利用其它人员。积极利用单位退职的财务或项目管理人员,以及有相关经验的人员充实内部审计人员队伍。除了在职的财务和项目管理人员,以及应执行回避制度的人员外,其余均可编入审计组承担相关业务,以及为其他内部审计人员开展财务知识培训等。乡镇还可以临时聘请有经验和实际操作能力的村社退职干部担任审计组成员,开展内部审计工作。五是多方位提高内部审计人员素质。国家审计机关要在明确内部职能机构和专兼职人员的基础上,抓好对内部审计的业务监督、工作指导和业务培训,适时组织内部审计人员参与国家审计项目实战锻炼,积极组织内部审计人员参加后续教育培训,多种渠道提高内部审计人员的理论素养、业务技能和解决实际问题的能力。积极教育引导内部审计人员遵守职业准则、恪守职业道德,提高执业能力,客观独立地开展内部审计工作。

  (四)强化制度建设,确保内部审计推进有序。一是积极推进内部审计工作规范化建设。完善内部审计的组织架构、工作目标、职责权限和结果运用、督促整改等机制制度,着手研究本单位、本系统内部审计程序、评价和质量控制体系,防范和化解审计风险。二是推动内部审计工作常态化。各单位要定期对本单位及下属单位的经济决策、资金使用、财务管理、固定资产管理制度执行等情况进行全面内部审计监督。按照“分级管理、分类审计、分步实施”,以及量力而行稳步推进的原则,及时制定内部审计年度工作计划,深化对重大项目的计划、预算、招投标、合同等情况的跟踪监督,围绕重大决策和政策执行情况、民生资金、“三公”经费等的监督,定期对本单位及下属单位的财政财务收支活动的绩效情况进行审查和评价。对重要下属单位负责人履行经济责任情况任期内至少审计1次,对问题多、反映大的下属单位及其领导,要加大审计频次,实现有步骤、有成效的常态化审计。可以就某一方面单独开展审计,如工程项目管理、“三公经费”或某项资金等,也可以多个项目同步开展,如对某下属单位,可以同步开展财务收支、经济责任审计,根据重点分阶段实施,可分别或统一出具报告。三是强化内部审计结果运用。要按照法律法规及单位内部管理制度,认真研究对违法违规事项以及单位、责任人处理处罚措施,对超出内部处理权限的违纪违规违法问题,要及时上报有权机构处理,提高内部审计工作权威。对存在的机制体制以及内控制度漏洞,及时提出审计建议。单位负责人要及时对审计建议的落实情况安排跟踪督促,按照程序公开内部审计结果,促进单位规范管理,提高审计实效。四是强化内部审计问责制度。对因内部审计制度不健全,或内部审计人员履职不到位造成本单位发生重大违纪违规违法问题的,应对相关责任人进行责任追究。进一步规范购买社会审计服务的监督管理,对未达到审计要求和目标的社会中介机构,要按合同扣减服务费用。五是强化指导和监督。依法属于审计机关审计监督对象的单位,要自觉接受审计机关对其内部审计工作的业务指导和监督。内部审计机构主要负责人的任免应当报同级审计机关备案。内部审计机构应当积极配合审计机关开展审计工作,通过实战锻炼提升业务水平,开展重大审计项目也可以请求国家审计机关进行现场指导和培训。定期向同级审计机关报送内部审计工作计划、工作总结、统计报表,及时报告审计中发现的严重违纪违规问题等重要情况。

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