某县属于丘陵地区，可耕地面积少，土地、山林场、水面、矿产等自然资源匮乏。但在审计调查中发现，该县对自然资源资产方面缺少监管，存在闲置、荒废、非法开采等现象，部分资产未发挥应有的经济和社会效益。

一、问题产生的原因

       （一）农村土地流转配套机制不完善，造成恶性循环。2013年中央一号文件首次提出“家庭农场”概念以来，该县农村家庭农场也有了一定规模的发展，登记注册的家庭农场已达822家，省级家庭农场达7个，主要是以流转农村土地为主要方式。许多家庭农场在土地流转过程中只是与农户口头协议，没有书面合同，或者书面合同不规范，导致在农业生产过程中纠纷不断；由于目前土地租赁转包政策没有实施细则，土地转出户大多不愿签订长期流转合同，导致有些家庭农场转入土地流转期限普遍较短，土地流转不稳定，很大程度上影响了家庭农场长远规划，投入的积极性不高。家庭农场对农户土地特别是连片优势土地有着十分强烈的需求，但广大农户存在恋地情绪与承包人租赁土地的预期收益形成矛盾，造成土地租金逐年膨胀，农业生产成本攀升，致使家庭农场难以保持足够的土地经营规模。由于家庭农场既有土地流转租金、农业生产费用等季节性较强的资金投入，也有新技术引进、土地整理和新品种打造等需求，金融机构对家庭农场贷款额度有限、农业保险高赔付率风险性等原因，使商业银行一般不愿介入政策性农业保险；一旦出现不可抗力的自然灾害，就会给家庭农场造成重大损失。

       审计调查了解到，某乡镇一承包人流转土地近2000亩，由于种植技术、新品种引进和银行贷款问题等原因，导致家庭农场经营困难，资金链出现断裂，无法兑现农户土地流转租金，引发农村社会矛盾；由于利益关系，农户不愿意再将土地流转出去，造成家庭农场被迫放弃租赁，形成大片土地闲置荒废，影响了土地资源的收益，造成农户损失。

      （ 二）村集体资产低价承包，造成重大经济损失。由于村委会拥有管理的山林场、水库资产资源等，在国家未出台政策之前，管理者认为这部分资产对村经济收入增加有限，将所有能承包的资产全部低价租赁出去，合同签订期限较长，有的甚至承包合同签订30-50年，而且承包费用普遍偏低，与目前市场化运作的招标价格差距很大。

       调查发现，某行政村在原来乡政府未撤并之前，将近百亩水库承包出去，合同期限30年，租赁收入每年仅几百元；目前租赁到期，村委会组织询价招标，价格是原来承包费用的百倍，但承包人不愿意将水库市场化公开招标，主要原因是其在原来水库附近增加了房屋、供电、打井等基础设施，认为这些资金投入应当由村委会赔偿完毕后，才能愿意履行公开招标。

       同时，对个别山林场进行了延伸调查，承包人将原来承包的山林场改变用途，在工商部门登记成标准化家庭养殖业农场，既能获得退耕还林补助资金，也能享受标准化养殖财政补助资金5万元，使原本缴纳较少的山林场承包款变相回流；同时养殖业对农村周围环境造成污染，影响了居民正常生活，农户反应比较强烈。

      （三）利益驱动，造成矿产资源流失，破坏生态环境。在对某单位延伸调查时，发现某企业以招商引资项目为名，取得当地县乡政府的信任后，投入少量资金用于基础项目建设，为开采林场石头高价出售“保驾护航”。由于山体被开采之后造成植皮破坏，致使国土资源流失，严重破坏了当地的生态环境。主要原因一是当地政府疏于监管，对招商引资金项目缺少环保评估程序；二是一些不法生产经营者，由于受经济利益的驱动，置国家《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规的有关规定于不顾，利用在地处偏远、交通不便、监管难度大与国土、交通、安监等部门玩“游击战”，擅自在偏远山区地带非法采石。

二、审计建议和意见

       （一）建议从以下两个方面加大对家庭农场给予政策扶持力度，使家庭农场真正成为农产品供给、保障农产品质量安全、推进科教兴农和培育新型农民的重要载体。

       1、加大对涉农财政政策扶持力度。县政府要根据上级文件精神，出台相关政策加大对家庭农场的财政扶持力度，设立融资风险补偿基金支持家庭农场发展，加快实施“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革工作，通过直接补助、以奖代补、项目扶持等方式，给予家庭农场优先安排农业综合开发、农田水利建设、土地整治等项目，支持家庭农场开展农产品质量安全认证、种苗繁育、市场营销等。
       2、完善政策性农业保险政策。应当建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范救助机制，进一步扩大农产品政策保险品种，提高保险覆盖面，为家庭农场稳定发展提供政策性保障。
       （二）建议农委、财政、环保等部门要高度重视，对村级资产、资源承包合同不合理，承包费低价问题要通过法律程序加以解决，在阳光下操作运行。这样既能稳定群众的思想情绪，缓解社会信访矛盾；同时也为村集体组织增加相当可观的经济收入。

       （三）建议县政府应当整合国土、安监、公安、交通、乡（镇）政府等多个部门和单位力量，由国土部门牵头联合执法，形成依法、严快打击机制，从苗头上遏制非法开采势头。同时制定出台更严格的处罚标准，在查处非法开采上保持高压态势，从重、从快、从严查处非法开采。（章道林）