党的十八届四中全会指出：“要完善审计制度，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。”为贯彻落实中央四中全会对完 善审计制度的精神要求，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，明确了完善审计 制度的路线图和时间表。

　　从当前云南、浙江、江苏、山东等印发的“***人财物管理改革试点实施方案”情况来看，笔者感觉到探索省级以下审计机关人财物统一管理有“两个关键点”值得好好思考和把握。

　　一、拿什么实现审计“全覆盖”

　　近年来，随着基层审计工作的不断深入开展，“人少事多”矛盾随之水涨船高，人员编制远远满足不了新常态下服务改革、服务发展、服务中心的现时工作需要，不同 程度制约了审计工作的高效开展。在此前提情况下，基层审计人员为完成党委中心工作和审计项目计划任务付出了艰辛和汗水，且事业人员还承担了职级不能并行、 无车补等“同工不同酬”的现实烦恼。诸如此类问题，都是本轮审计体制改革的方向和着力点。

　　以笔者所在单位为例，当前在职在岗事业编人员37人，占全局在职人员的72%，占一线人员的90%。其中：高级审计师4人、中级职称13人，多年以来这些业务骨干、技术中坚为全县审计事业发展作出了重大的贡献。随着经济社会的飞速发展、地方党委政府对审计工作的信任和重视程度不断提高，审计任务愈加繁重，之前核定事业编制15个，仅占事业人员的40%，加之固定资产投资审计任务的繁重性、多样性、复杂性，即便当前全员满负荷运转，也难以完成地方党委政府和上级审计机关下达的各项审计任务、临时交办事项。如去年全年下达项目计划任务61个（不含固投审计），完成56项，占 91.8 %，有5个项目结至今年实施。

　　基层审计机关“人少事多”不是个例。如果在人员编制、机构设置、人员身份等方面不能满足新常态下审计监督工作的迫切需要，那么审计全覆盖的目标拿什么来实现？

　　因此，在探索省级以下审计机关人财物统一管理的进程中，要实现有深度、有重点、有步骤、有成效”全覆盖，要根据《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意 见》规定的“要对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”等有关要求，充分抓住“人员编制”这个关键点，因为这是事关能否实现审计 监督全覆盖关键要素之所在。所以，要以此次试点改革为契机，统筹谋划基层审计机关“人少事多”矛盾，科学设置人员机构编制，从实现审计监督“全覆盖”的高 度出发，对省级以下审计机关事业单位定责、定岗、定编情况进行调查调研，并商请省级编制管理、组织人事等职能部门，将基层审计机关事业单位纳入行政执法类 管理，将事业编制人员过度或逐步过度公务员队伍管理，统筹解决当前基层审计机关人员编制不足、人员过度等问题，为实现审计监督“全覆盖”科学统筹审计资 源。

　　二、拿什么保证审计“独立性”

　　党的十八届四中全会通过的《决定》提出，“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。”我国宪法规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行 使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。审计 法、审计法实施条例、党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定等法律法规，强调要从组织、人员、工作和经费等方面保障审计的独立性。这些法律 法规为依法独立行使审计监督权提供坚实保障。

　　刘家义审计长在《保障依法独立行使审计监督权》一文中指出“国家审计地位独立，没有部门利益的羁绊，具有专业性、制度性和涉及经济社会各方面的优势，能够在 审计查出各类问题的基础上，对产生这些问题的原因从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观进行深层次分析，提出改革体制、健全法治、完善 制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进国家治理绩效提高。在这一过程中，只有保障审计监督依法独立，审计才能排除各种因素的干扰和掣肘，实事求 是地揭示问题，客观公正地提出建议，切实成为改革发展、完善国家治理的推动力量。”

　　“目前，全国9万多名审计人员中有7万多人分布在2000多 个县市。实行统一管理，有利于保证审计的独立性，有利于整合审计力量，发挥监督合力，更好实现审计监督全覆盖。”然而，从目前已试行的各省“实施方案”来 看，在人财物统一管理上“各有千秋”，有的省份实行所谓“委托管理”，笔者理解这一点依然是“一级政府、一级审计”，“一级财政、一级审计”的延续版，这 种“换汤不换药”的机制设计，不免让人多了一些思考：拿什么来保证审计监督的独立性？

　　借鉴公检法、地税、国土等机关部门改革经验，结合当前基层审计机关工作性和工作实际，笔者以为，要保证省级以下地方审计机关行使独立监督权，顺利推进基层审 计试点改革，就要在人财物管理上敢于创新、敢于担当，切实打通探索省以下地方审计机关人财物统一管理的“最先一公里”。在机制体制、项目计划管理上，至少 要做到上划至地市级以上审计机关统一管理；在人员工资福利待遇上，至少要做到一个地区一个标准、一个尺度。如果做不到这一点，试想，拿什么来调动基层审计 人员的工作积极性、主动性，拿什么来保障依法独立行使审计监督权？拿什么来保证“确保不低于现有水平”落到实处？（魏明坤）